随着我国经济的持续、高速增长，人民的收入水平不断提高，工业化生产方式加工制作的消费品越来越多地进入人们的生活，在丰富和方便了人们生活的同时也产生了大量的包装废弃物，人为地制造出大量的生活垃圾。这些生活垃圾占用耕地，污染环境，造成资源的大量浪费，已到了必须予以重视、非解决不可的时候了。

1 城市垃圾对生态环境的严重不良影响

我国改革开放20多年来，对生态环境日益重视，城市绿化率由1993年的28% 上升到2003年的40.5%[1]，但是城市的生态环境仍然不容乐观。我国有668 个大中城市，与发达国家相比，我国城市人口多、密度大，人们日常生活中丢弃的废弃物产生的垃圾量很大且很集中，其中很大一部分是包装废弃物。据统计，我国每年产生近1.5亿吨城市垃圾，其中80%～90% 来自大中城市，但目前我国的城市垃圾处理率仅为50%左右[2]，真正符合无害化处理标准的比例在2004年仅为20%左右[3]。我国垃圾积存量目前已经达到65亿吨[4]，城市垃圾平均每年以8.98%的速度增长，北京等少数城市年增长率已达到1 5 % ～20%，有200多个城市被垃圾包围着[2]。 城市垃圾中的主要成分有有机物，如厨余、木屑等;有无机物，如煤灰、砖瓦等;有废品类，如纸张、塑料和金属等。据估计，全世界每年产生的垃圾中，大约有1/3属于包装废弃物[5]，我国也不例外，大量包装废弃物加重了环境负担，城市垃圾包括包装废弃物对生态环境将产生如下几个方面的不良影响。

1.1 使城市的生态环境污染加剧

目前，大部分城市的垃圾处理采用露天堆放和放到自然沟壑中填埋等简单方法，这种处理垃圾的方法，必然会污染城市生态环境:一是污染水体。堆放的垃圾或填埋的垃圾场未作任何与水体隔绝的处理措施，其中的有毒物质会通过雨水、雪水渗透到水体之中，污染水源和地下水资源。国家环保局2002年的抽样调查表明，全国城市生活垃圾填埋场所在地的地下水有86%超过国家水污染标准[3]。二是污染土壤。垃圾中的重金属元素如As、Pb、Cd、Hg、Cu 等进入土壤，会被农作物吸收，最终危害人体健康。三是污染空气。堆放在城市周边的垃圾会产生大量的有毒气体，一些城市在露天焚烧垃圾，产生二口恶英及其他有毒气体，使本已污染严重的城市空气更加污浊。

1.2 占用大量耕地，使其寸草不生

城市垃圾堆放在城市周边的城乡结合部，我国目前的城市垃圾积存量达到65亿吨，占地5万多公顷[4]，并且每年都在扩大。无论是垃圾堆放场，还是垃圾填埋场，都占用了耕地，使耕地面积本就过少的我国更加捉襟见肘。此外，在堆放垃圾的地方，无法种植树木，使城市生态环境进一步恶化。

1.3 臭气熏天，滋生蚊蝇 大量被丢弃的食物包装袋和包装盒之类的垃圾中仍有残剩食物，这些残剩的食物霉变之后，臭气熏天，是老鼠的藏生地，蚊蝇的滋生处。结果，人类产生的生活垃圾，养肥了老鼠和蚊蝇，它们反过来与人类为敌，袭击人类，传染疾病，使人类深受其害，破坏了人类安宁的生活环境。

1.4 给一些不法之徒以可乘之机

由于人们生活水平提高，越来越强调增加食品的营养，也使得废弃食品包装物中的食品残留物同样富有营养，致使城市垃圾富营养化。同时，也给一些不法之徒以可乘之机，他们把垃圾场当做饲养猪、鸡等牲畜和家禽的场所，把垃圾作为饲料，然后再将这些以垃圾为生的猪和鸡卖给城市屠宰作坊，进而流向市场。

1.5 产品废弃物产生二次污染

城市垃圾场中的垃圾品种几乎与市场上丰富的商品一样多。由于未得到及时处理，一些收破烂的人、拾荒的人在垃圾中寻“宝”，将一些所谓的可用之物捡回去，如旧衣服、旧注射器、一次性筷子、塑料袋、食品包装盒等，不经任何消毒和再生制作，通过不法手段流向市场，产生二次污染，危害消费者的健康。

2 产品包装废弃物的回收利用可以产生巨大的经济效益和社会效益

我国城市垃圾的主要成分有煤灰、纸张、塑料和金属，其中纸张、塑料和金属有相当一部分来自产品的包装，是完全可以回收利用的，可以节省大量的资源和能源，产生巨大的经济效益和社会效益。例如，在城市垃圾中，废纸（含包装纸）所占比例为2%～12%，利用1吨废纸可以重新造纸800公斤，可以节约木材4立方米，节约用电400度，节约用煤400公斤，节约用水30吨;玻璃类制品所占的比例大约为1.87%，利用１吨碎玻璃回炉加工可以节约用煤１吨，节约用电400度[6]。我国每年产生500 万吨塑料垃圾，只有30%左右由个体户自发回收利用，还有价值50亿元的资源被浪费掉了[7]。这些数据表明产品包装废弃物回收利用可以产生巨大的经济效益，而其社会效益主要表现在减少对生态环境的污染方面，有利于保持城市生态平衡，为社会节约大量的资源，延缓我国自然资源枯竭的速度。

已有一些发达国家对垃圾成功地实施回收利用，尤其是对产品包装废弃物的回收利用，创造了巨大的经济效益。如芬兰有一半的垃圾实现了再利用，2001年废纸回收利用率达到70%;日本从废品中回收的铜占全国铜需求量的80%[8]，废弃包装物的回收利用率为78%，造纸原料50%以上来自回收市场;法国的废弃包装物回收利用率为57%，90%的瓦楞纸是用回收的废纸生产的;美国铝罐回收率为95%[5]。美国有三家垃圾处理公司包揽了全国15%以上的垃圾处理量，年创效益20亿美元以上[8]。这些都说明发达国家在产品包装废弃物的回收利用上取得了很不错的效果，产生了巨大的经济效益和社会效益，值得我国效仿。

3 产品包装废弃物回收利用要解决的几个关键问题 产品包装废弃物的回收利用是一件利国利民和有益于下一代的好事，但老百姓的积极性调动不起来，且参与者极少，即使有人参与了，也不能持久地坚持下去。其原因在于有几个关键问题没有得到解决。

3.1 地方政府职能缺位问题 我国的改革开放是逐渐由计划经济体制向市场经济体制过渡的，上个世纪末和本世纪初我国加大了企业改革的力度，建立现代企业制度。实现政企分开，政府对企业经营活动不再直接干预，而是通过各种政策和法律法规进行宏观调控，使企业有经营自主权，自主经营、自负盈亏、自我约束和自我发展，不少企业进行了股份制改革，企业更加灵活了。可是，有些企业置政府的政策和法律于不顾，大肆生产白色污染源之一— 一次性塑料泡沫餐盒。除此之外，我国塑料袋的产量越来越高，生产的企业越来越多，塑料袋的价格越来越便宜，致使人们随意丢弃。塑料袋污染严重，经使用后丢弃的都成了污染物。虽然国家出巨资治理环境污染，也出台了有关环境保护的法律法规，而某些地方政府对产生污染源的企业不予以追究，不给予严惩，甚至听之任之。这就是地方政府职能缺位的结果，该管的事没有管到位，原因何在？因为这些生产塑料餐盒和塑料袋的企业，能上缴税金，这是对地方财政的一种贡献;能解决当地居民就业问题，减轻政府解决居民就业问题的压力;能增加当地GDP，使当地政府政绩提高。从这些原因分析中我们不难发现，这是当地政府的地方保护主义在作怪。

要解决地方政府职能缺位问题，必须采取如下对策:（1）提高政府官员对地方保护主义的危害认识。组织政府官员培训学习，树立全国一盘棋的思想，提高认识，提高觉悟，自觉放弃地方保护主义。（2）对政府官员实施问责制。对职责范围内的本职工作没有做好，要承担失职的责任，以此来提高政府官员的工作责任心。（3）实施政府官员跨省交换制。政府官员在一个地方工作久了，非常容易滋生地方保护主义，如果对政府官员实行跨省平级交换，每四年交换一次，可以扩大其工作视野，打破各种关系网，有利于促使政府官员尽心尽力工作。（4）全国人大应加强和完善对行政不作为的立法工作。对行政不作为的政府官员依法追究责任。（5）加强中央政府对地方政府的监督工作。中央政府每年派出检查组不定期检查地方政府官员的工作，督促地方政府将中央政府的政策和要求落到实处，并依法施政。

3.2 法律体系不健全与有法不依问题

城市垃圾污染严重，其中大量的包装废弃物加重了环境压力，危害很大，必须依法处理。由全国人大通过的于1996年4月1日起实行的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》，是我国首部有关防治固体废物污染环境方面的法规，2004年12月29日经人大审议通过了该法的修订案，并于2005年4月1日开始施行。从该法第一次颁布施行到第一次修订，相隔9年时间，其间出现了许多新问题，2003年5月至6月，经人大常委会成立的调查小组调查确认存在的问题有:一是固体废弃物产生量持续增长。城市生活垃圾每年增长4%，工业固体废物每年增长7%。二是固体废物处置能力不足。三是固体废物处置标准低，且管理不严，城市生活垃圾无害化处置率仅达到20%左右。四是农村固体废物污染问题日益突出;五是废弃电器产品等新型废物不断增长［9］。这些问题是客观存在的事实，说明我国法律体系不健全，同时也说明全国不少地方有法不依的情况依然严重。虽然该法经过修订，在不同程度上更加完善和健全了，但有法不依的问题是通过法律修订所不能解决的，因为这涉及法律之外的管理体制和人的观念问题。

要解决产品包装废弃物法律体系不健全和有法不依的问题，必须采取如下对策:（1）中央政府动员全国相关法律机构继续观察和调查该法修订后的实施效果，寻找法律漏洞，设立信息反馈渠道，如采用媒体渠道和互联网渠道，在媒体和互联网上设立讨论该法的专栏，将这些信息向人大常委会反映。（2）政府出面组织有关人员将发达国家的相关法律、法规译成中文，以便于我国立法机构有关人员参考借鉴。因为许多发达国家的法制都较为健全，相关的法律也较为完善，借鉴他们成功的立法经验，我们就可以少走弯路，以弥补我们的法律漏洞。比如，德国主要有循环经济与废物管理法、废弃物限制和废弃物处理法、包装条例、限制废弃物条例等;日本主要有促进建立循环社会基本法、国家绿色消费法、资源循环再生利用法、固体废弃物处理法、促进资源有效利用法和节约能源法等。（3）利用各种媒体大力宣传固体废物污染环境防治法。让人人知道该法，形成一种遵守法律的氛围。（4）提高执法者的素质。通过对执法者办学习培训班的方式来提高执法者的素质，使他们在各种诱惑面前不动摇，秉公执法。（5）加强舆论对执法者的监督。及时将执法者的执法情况报道出来，形成舆论监督的氛围，增加对执法者监督的压力，促使其严格执法。（6）将违法单位和个人曝光。违法者在人们的心目中形象差，其产品形象也会变差，消费者会将其拒之门外，该产品就会失去市场，生产企业将面临破产的命运。

3.3 国民环保意识淡薄问题

城市垃圾增多、回收利用率低、不进行分类放置、随手丢弃产品包装物、塑料包装袋满地飞等现象之所以出现，与国民环保意识淡薄有关，有相当一部分人长期以来抱有“产品高价、资源低价、环境无价”的观念。他们没有意识到，珍爱环境、节省资源不仅有益于自身的成长和发展，而且有利于子孙后代的可持续发展以及社会、经济和生态的可持续发展。如果国民环保意识淡薄的问题不解决，我国城市垃圾污染问题和产品包装物回收利用问题就不可能出现根本性的改变。要增强国民环保意识，必须采取如下对策:

（1）利用各种舆论工具，包括广播、电视、报刊杂志、书籍、互联网、墙报专栏和公益广告等来宣传城市垃圾包括废弃包装物产生的危害，使人们警醒。（2）举办城市垃圾污染危害图片展览，免费让市民参观，并要求各单位组织职工前来参观，使他们身临其境，得到非常真实的现场教育。（3）将环境保护、废旧物回收利用、生态平衡的知识问题进入幼儿园和中小学课堂，采用多种方法和灵活的形式开展教育，以适合于不同年龄层次的人理解。（4）国家环保协会、学会或其他组织向政府申请经费或向企业拉赞助经费，在全国范围内开展环境保护之类的有奖征文、知识大赛等活动，以调动全国人民参与的积极性，使这项活动广为人知，不仅城市市民参与，而且使农民也积极参与进来;不仅让高素质的人参与，而且让低素质的人也能通过与他人或家人合作的方式参与进来。

3.4 企业社会责任缺失问题

城市垃圾中的主要来源是工业制成品，农产品经工业化再加工后的包装袋对环境污染很大，如城市中的白色污染（即塑料袋、塑料饭盒、各种含有塑料成分的包装盒等），它们被丢弃在水里就会污染水体，进行焚烧就会污染空气，流失在土壤里则200年都不会降解，从而污染土壤。目前，科学家们利用现代生物技术已经生产出可降解的新塑料，技术非常成熟，在发达国家已被广泛使用。但是，我国的企业还没有引进和开发这样的技术，关键的问题是生产普通塑料的成本低廉，生产可降解的塑料成本高。在城市垃圾中有许多可以回收利用的资源，为什么企业不去回收利用，原因是回收利用不如用新的方便、省钱。企业为了自己的经济利益就不顾社会利益，丧失了为社会作贡献的责任和义务，甚至有些企业阳奉阴违，将污染物偷偷排放到水体中，将会产生严重污染的产品包装或有毒包装偷偷地流入到市场，这是企业的社会责任缺失，直接导致我国治理环境污染的效果不明显。

要解决企业社会责任缺失问题，可采取如下对策:（1）完善法律制度。增加法律条文，以法制规范企业的经营行为，限制或禁止生产、使用泡沫塑料、塑料包装盒和塑料包装袋，从源头上治理，并提高法律的可操作性。（2）加强执法力度，坚决依法打击违法经营的企业。对违法企业决不姑息迁就，在经济上重罚，让其付出高昂的代价，甚至罚到破产的地步，以起到杀一儆百的效果。（3）政府专门设立“企业社会责任网站”。利用该网站来宣传报道企业履行社会责任的事迹，树立企业的良好形象;同时，利用该网站曝光不尽社会责任和义务的企业。专门网站的设立便于网民上网点击，否则，此类信息很快会被淹没。（4）利用新闻媒体将不尽社会责任和义务的企业及时曝光，使媒体起到实实在在的监督作用。

张静中 河海大学